地方债的危情时刻

地方债的危情时刻

地方债已经到了非常危险的时刻。　　从8月1日开始，审计署对地方债务进行第二次全面摸底，这个消息曾引起了A股市场的剧烈波动，显示出市场对地方债的忧虑和不确定。　　据悉，与2011年的第一次地方政府性债务审计相比，本次审计将由第一次的“三级审计”(即省级、市级、县级三级地方政府)，延伸到“五级审计”(即中央、省级、市级、县级、乡级五级政府)，以摸清全国地方政府债务的真实情况。　　在此次审计开始之前，市场中就有不同版本的关于地方债规模的估算，从十几万亿元到三十万亿元，各种数据五花八门、差异巨大，消息漫天飞的状况无疑加重了市场对于地方债务的担忧，加上经济失速，新的刺激政策从各地出台，地方举债动力不减，此时给出一个官方的清晰数据，不仅让中央有底，也是令市场放心的措施。　　但是，仅靠突击审计恐怕不是解决地方债务问题的长久之策，中央与地方财政的权责不对等，以及《预算法》对地方政府举债的限制是形成当前巨大隐性债务的现实困境，如何进一步改革财政体制，让地方债务阳光化、长期化，才是摆在当前的重任。　　地方债规模有多大？　　一般认为，我国地方债务始于2008年4万亿元的经济刺激计划，地方在房地产受到调控、出口不振的情况下，举债投入基础设施建设。这就不难理解，当前宏观经济增长进一步放缓，各地举债进行投资的冲动为何如此强烈，地方债务增长迅速已引起市场担忧。　　今年，各种对地方债务规模的估算就层出不穷。　　渣打银行[微博]估计中国地方政府债务在2012年年底时达到了中国国内生产总值(GDP)的15%，瑞士信贷的估值是36%；国际货币基金组织[微博](IMF)今年表示，中国政府的债务总额很可能更接近于GDP的50%。　　4月份，惠誉(Fitch)下调了中国的主权信用评级，这是1999年以来国际评级机构首次这么做。紧接着，穆迪(Moodys)将中国评级展望从正面下调为稳定。　　在这种情况下，6月审计署发布《审计公告》，公布了对36个地区地方债务的抽查结果。36个地区2012年年底债务余额共计3.85万亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长了12.94%。其中，超过半数地方政府指望卖地还钱，21个地方政府承诺以土地出让收入为偿债来源，占这些地区债务余额的54.64%。　　银联信总经理符文忠对媒体说，不同的数字说明地方债统计的难度。当前，各地融资平台越来越多样化、隐蔽化，很多资金的来源和数量无从知道，负债规模也就难以统计。另外，多头监管也加大了发债规模的统计难度。　　在此背景下，当7月28日审计署表示将全面审计政府性债务时，上证综指周一收跌1.72%，创业板指数收跌1.84%。　　宏源证券固定收益总部首席分析师范为向本刊记者表示：“国内外的媒体及各个经济学家都会对地方债规模有一个自己的估算，规模被越说越大。国务院要求审计署对地方债务进行全面的审计，给出一个官方的版本，有助于减少大家对债务规模的担心。”　　范为认为此次审计的结果应该不会太超出预期，对此他自己也做了一个测算。　　“地方政府债务大概分成五个部分。第一部分是银行信贷，银监会的数据最准确，去年年底银监会的主席尚福林说地方政府债务在9.3万亿元，指的应该就是银行贷款这部分；第二部分是财政部代发的地方政府债，额度大概是8500亿元；第三部分是所谓的城投债或者说城投中票，由发改委和人民银行交易商协会审核，城投公司发行的企业债和中票，大概有1.9万亿元；第四部分是信托2.2万亿元；第五部分就是地方政府的BT(BT是Build-Transfer的缩写，意即”建设—移交“，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式)。第五部分很难具体算清楚，我们大概做了一个调研，估算出大概在3万亿？5万亿元的样子。五部分数据加起来在20万亿元之内，这是我们自己的版本，不一定很精确，但数据比较真实。”范为说。　　对地方债务进行全面审核的重要性，还体现在它是当前宏观经济中的五个系统性风险之一。这五个系统性风险是指影子银行体系、实体经济的产能过剩、房地产泡沫、人民币超发带来的汇率问题以及地方政府债务问题。这五个系统性风险之间互相关联，一个出现问题就会引起其他风险的暴露。　　对于目前高层来说，最关心两个问题，一个是实体经济的产能过剩，另一个就是地方政府债务，而这两个问题又互为表里，是亟待转变的以投资拉动经济增长模式下积累的风险。　　地方债风险有多大？　　债务在多大规模时才会面临严重的系统性风险？欧盟的《经济联盟条约》规定，一国财政赤字要控制在GDP的3%以下，公共债务不得超过国民生产总值的60%。在这一标准下，我国的地方债规模即使按照外国机构最高的估计，也还是低于发达国家水平，略高于发展中国家的平均水平。令人担忧的是债务规模的增长速度，如果超出了经济增速，就会出现恶化的趋势。　　此外，现在各地热衷于通过影子银行大量发行表外融资，这部分债务规模不仅难以掌握，而且融资成本高昂。虽然这些项目似乎都有足额的抵押和担保，但如果出问题的项目越来越多，抵押品会因为市场失去流动性而变现困难，从而进一步威胁到银行，使其面临严重的系统性风险。　　另外，地方政府融资平台的核心是土地资本化，一旦房地产市场出现波动，就会影响到平台公司的资产价值，之前爆发的鄂尔多斯、神木等地区的债务危机就是从房地产泡沫破灭开始的。　　其实债务会不会泡沫破裂，最终不是看能不能还本，而是看能不能付得了息。　　根据财政部数据，2012年地方财政收入(本级)合计6.1077万亿元。范为估计，地方债一年需还的利息在一点多万亿元。“银行贷款的融资成本按6%算，地方政府债部分按4%算就可以，城投债和中票为6%？6.5%，信托10%，BP的融资成本要高一些，我们通常了解在15%左右，这么算下来是每年一点多万亿元的利息，按目前地方政府收入和所掌控的资源来算的话，问题不大，不太至于出现明斯基时刻(所谓‘明斯基时刻——Minsky Moment’，是指美国经济学家海曼·明斯基所描述的时刻，即资产价值崩溃时刻)。”　　数据显示，7月城投类企业债发行规模仅为82亿元，相比上半年平均每月数百亿元的规模出现大幅下滑，创下年内单月发行量最低点。　　7月底审计署将对地方债进行全面审计的消息传出后，首个交易日部分城投债价格便开始承压，如主体评级和债项评级均为AA的“12海门债”价格大幅下挫4.08%，“12喀城投”下跌3.90%。　　那么，对债务规模的担忧是否已影响到市场投资信心？　　范为认为这种情况是多个因素造成的。“对地方城投的认可程度确确实实在地方政府债务规模不断扩大的情况下受到一些影响，但这并不是决定因素。此前发改委一直在对地方城投债进行自查，这个工作才是发行放缓的主要原因。”　　另外，此次审计延伸到县、乡一级政府，与此前市场担心债务风险下移，发行主体资质下降相契合。范为认为，目前发改委政策未变，县一级政府只有百强县能够发债，县(除百强县外)、乡一级政府往往采用信托、BT的方式，很难有其他融资方式。　　此次审计开始后，不断有某地区高负债率消息曝光，同时又被辟谣。有声音说国内某些城市负债率超过警戒线，实际已经破产，但似乎谁也不想让这个名声落在自己头上。市场需要一个明确的数据来消除不确定性，同时地方政府也需要更阳光的渠道，获得稳定、成本合理的融资。　　如何阳光化？　　美国城市底特律的破产让国内担心是否我国也会出现城市破产的现象。8月1日，国家发改委经济研究所副所长宋立明确回应：“我国不会出现底特律式破产。”　　其实城市可以破产意味着城市具有相对独立的经营权利，可以自行发债，并对自己的债务负责。我国城市不会破产，一个重要方面是因为在法律上不成？立。　　1994年通过的《中华人民共和国预算法》规定，地方政府不得发行地方政府债。然而，同年进行的分税制改革未赋予地方政府必要的债务融资权，在财政收入向上集中的同时，并未下放事权和财政负担。这是造成地方政府依赖土地财政，采用城投债、信托、BT等迂回方式融资，形成隐性债务的原因。　　“给地方政府发债权是未来的趋势，低成本的融资债务才能可控，如果都是10%、15%的融资成本一定会造成债务越滚越大。”范为说。　　2011年我国在上海市、浙江省、广东省、深圳市开始地方政府自行发债试点，到今年试点地区扩大到江苏省和山东省。目前，地方政府自行发债还有法律障碍，需要进一步修改《预算法》。有业内人士估计，此问题三年之内或有希望解决。　　另外，对于地方债务的长效问责机制也亟待建立，当前只管借、不管还的地方官员心态也让市场担忧，不计后果、无度借债的心态才是未来最大的隐？患。　　财政部财政科学研究所所长贾康向本刊记者表明了他对地方债一向的治理观念，“开前门、关后门、修围墙、制存量，关键就是要发展阳光融资。”

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